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Justice 2018-2022 (volet pénal) : les changements relatifs aux statuts des enquêteurs

Pénal - Informations professionnelles, Procédure pénale
09/04/2019
La loi de programmation modifie plusieurs dispositions définissant les prérogatives statutaires des enquêteurs, indépendamment du régime des actes d’investigation eux-mêmes. Habilitation et assermentation unique, extension de la compétence territoriale des OPJ, élargissement des prérogatives des APJ et des agents et fonctionnaires assermentés, scellés, opérations de dépistage et enquête sous pseudonyme sont autant de mesures de « simplification ». Décryptage des changements.
La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (L. n° 2019-222, 23 mars 2019, JO 24 mars) modifie notamment, de manière assez substantielle, les règles relatives à la compétence des OPJ et aux prérogatives des APJ. Si certaines de ces mesures, pragmatiques et issues des constatations de terrain, n’ont pas particulièrement fait débat, d’autres ont, en revanche, généré de vives discussions et suscitent toujours des interrogations. Et, ce, nonobstant leur validation constitutionnelle (Cons. const., 21 mars 2019, n° 2019-778 DC, JO 24 mars, § 171).
On rappellera également que le Conseil d’État avait, pour sa part, estimé que les mesures de simplification qui lui étaient soumises pour avis, ne méconnaissent pas l’exigence, qui résulte de l’article 66 de la Constitution, selon laquelle la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle « direct et effectif » de l’autorité judiciaire (CE, 12 avr. 2018, n° 394535. Comp. Cons. const., 10 mars 2011, n° 2011-625 DC, JO 15 mars, cons. 59).
 
 

a) Mesures relatives aux OPJ

 
Habilitation unique des OPJ. — L’article 47, I de la loi de programmation modifie l’article 16 du Code de procédure pénale, en insérant l’avant-dernier alinéa. Rappelons que s’ils ont la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ), les fonctionnaires mentionnés aux 2° à 4° de ce texte ne peuvent se prévaloir de cette qualité et exercer effectivement les attributions attachées que s'ils sont affectés à un emploi comportant cet exercice et en vertu d'une décision du procureur général près la cour d'appel les y habilitant personnellement.
Depuis le 25 mars 2019 (entrée en vigueur immédiate), l’habilitation des OPJ est unique. Elle intervient au début de la carrière du fonctionnaire concerné et est valable pour toute la durée des fonctions, y compris en cas de changement d’affectation (antérieurement, elle devait être renouvelée pour chaque changement d’affectation). C’est le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle intervient la 1re affectation qui est compétent ; les modalités de l’habilitation restent fixées aux articles R. 13 et suivants du Code de procédure pénale.
L’idée était ici d’alléger la charge de travail des parquets généraux (environ 5 000 demandes par an) et de supprimer les délais de traitement conduisant à ce qu’un OPJ nouvellement affecté doive attendre plusieurs mois avant de pouvoir exercer ses fonctions. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 171). Dès lors que le législateur a maintenu la possibilité pour l’autorité judiciaire de retirer ou de suspendre cette habilitation, il n’a pas méconnu l’article 66 de la Constitution.
 
Extension de la compétence territoriale des OPJ. — L’article 47, II de la loi de programmation supprime l’exigence d’une autorisation préalable du procureur de la République ou du juge d’instruction pour étendre la compétence des officiers de police judiciaire sur l’ensemble du territoire national.
Si le principe reste que les OPJ ont compétence dans les limites territoriales où ils exercent leurs fonctions habituelles, l’alinéa 3 de l’article 18 du Code de procédure pénale prévoit désormais qu’ils peuvent se transporter sur toute l'étendue du territoire national. Ceci, à l'effet d'y poursuivre leurs investigations et de procéder à des auditions, perquisitions et saisies, après en avoir informé le procureur de la République saisi de l'enquête ou le juge d'instruction. Ils sont toujours tenus d'être assistés d'un OPJ territorialement compétent si ce magistrat le décide. Le procureur de la République du tribunal de grande instance dans le ressort duquel les investigations sont réalisées est également informé de ce transport, mais dorénavant par l’OPJ lui-même.
 
Pouvoir de réquisition sans autorisation du parquet (censuré). — Les dispositions de l’article 47, VI du projet de loi ont en revanche été déclarées contraires à la Constitution. Le texte prévoyait l’insertion d’un nouvel alinéa au sein de l’article 77-1-1 du Code de procédure pénale, relatif à la réquisition délivrée en vue d’obtenir une information intéressant une enquête préliminaire, issue notamment d'un système informatique ou d'un traitement de données nominatives. Il était prévu que l’autorisation du procureur de la République n’était pas nécessaire si la réquisition était adressée à un organisme public ou si son exécution donnait lieu à des frais de justice d’un montant inférieur à un seuil fixé par voie réglementaire. Pour le Conseil constitutionnel, ces réquisitions pouvant porter sur toute information relative à la vie privée et être adressées à toutes personnes sans autorisation du procureur de la République, dans le cadre de l'enquête préliminaire, le législateur a méconnu l'exigence de direction et de contrôle de l'autorité judiciaire sur la police judiciaire résultant de l'article 66 de la Constitution (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 174-175).
 
 

b) Mesures relatives aux agents assermentés

 
Serment unique. — L’article 47, I de la loi de programmation modifie les règles relatives à l’assermentation de certains agents et fonctionnaires. Des considérations identiques à celles de l’habilitation unique des OPJ (voir supra) ont présidé à la modification du serment qui doit être prêté par les fonctionnaires et agents des administrations et services publics auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire (C. pr. pén., art. 28). Désormais (entrée en vigueur immédiate) et à l’inverse du dispositif antérieur, ce serment n'a pas à être renouvelé en cas de changement d'affectation.
Il en est notamment ainsi des agents et fonctionnaires chargés de constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du Code de la route ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières (C. route, art. L. 130-7).
 
Cosaisine des OPJ et des fonctionnaires ou agents assermentés. — L’article 47, III de la loi de programmation clarifie les dispositions de l’article 28 du Code de procédure pénale. Adopté sur amendements lors de l’examen du texte en commission en 1re lecture à l’Assemblée nationale, le texte renforce la possibilité, pour les personnels de la fonction publique de venir épauler les services judiciaires. Ceci, en prévoyant que les fonctionnaires et agents assermentés peuvent, « d’office ou sur instruction du procureur de la République », concourir à la réalisation d’une même enquête avec des OPJ ou APJ.
 
Mesures alternatives aux poursuites. — Modifié  également sur ce point par l’article 47, III de la loi de programmation, avec entrée en vigueur immédiate, l’article 28 du Code de procédure pénale prévoit que les agents et fonctionnaires assermentés peuvent, sur instruction du procureur de la République, procéder à la mise en œuvre des mesures prévues à l'article 41-1 du Code de procédure pénale (rappel à la loi, réparation du dommage causé par l’infraction, régularisation, orientation vers un stage de sensibilisation…). Le texte étend donc la possibilité du procureur de la République, préalablement à sa décision sur l’action publique, de déléguer la mise en œuvre des mesures alternatives à l’action publique, de manière comparable à ce qu’il peut déjà faire en direction des OPJ et des délégués et médiateurs du parquet (C. pr. pén., art. 41-1).
 
Convocation par OPJ. — Modifiant l’article 390-1 du Code de procédure pénale et créant l’article 365-1 du Code des douanes, l’article 47, IX et X de la loi de programmation permet aux agents et fonctionnaires assermentés, sur instruction du parquet, de notifier à la personne poursuivie sa convocation en justice. Adoptée sur amendements en commission en première lecture à l’Assemblée nationale, cette disposition tend à éviter de devoir systématiquement saisir les services de police et de gendarmerie pour délivrer une convocation, alors qu’ils n’ont pas réalisé ou participé à l’enquête. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 25 mars 2019.
 
 

c) Mesures relatives aux APJ


Réquisitions par APJ. — L’article 47, IV, V et VII de la loi de programmation modifie largement, avec entrée en vigueur immédiate, les compétences des agents de police judiciaire (APJ), en leur permettant d’accomplir certains actes de réquisition jusque-là réservés aux officiers de police judiciaire (OPJ).

Désormais, dans le cadre de l’enquête de flagrance et de l’enquête préliminaire, l’APJ peut, sous le contrôle de l’OPJ, avoir recours à toutes personnes qualifiées :
  • en vue de procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques. Sur instructions du procureur de la République et sous le contrôle de OPJ, l’APJ peut désormais également donner connaissance des résultats des examens techniques et scientifiques aux personnes suspectées et aux victimes (C. pr. pén., art. 60, al. 1er et in fine et 77-1) ;
  • d’obtenir des informations intéressant l'enquête contenues dans un système informatique ou un traitement de données nominatives (C. pr. pén., art. 60-1 et 77-1-1) ;
  • toujours sous le contrôle de l’OPJ, et intervenant sur réquisition du procureur de la République préalablement autorisé par ordonnance du juge des libertés et de la détention, en matière de télécommunications (C. pr. pén., art. 60-2 et 77-1-2) ;
  • pour procéder à l’ouverture des scellés et réaliser une copie des objets qui sont le support de données informatiques (C. pr. pén., art. 60-3 et 77-1-3).
Dans le cadre de l’enquête préliminaire, l’APJ peut aussi désormais, sur autorisation du procureur de la République, procéder aux opérations de prélèvements externes (C. pr. pén., art. 76-2).

Lors de l’examen de constitutionnalité a priori, le Conseil constitutionnel avait noté que les APJ ne peuvent effectuer ces actes que sous le contrôle d'un OPJ et/ou sur autorisation du procureur de la République. Il a estimé que, dès lors, ces dispositions ne remettent en cause ni la direction et le contrôle de la police judiciaire par l'autorité judiciaire, ni au droit au respect de la vie privée, ni à aucune autre exigence constitutionnelle (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 172-173).
Sur les nouvelles règles en matière de contrôles routier et de dépistage de la conduite sous l’empire d’un état alcoolique ou de stupéfiants, voir infra.
 

d) Mesures de protection des enquêteurs

 
Extension de l’anonymisation. — Les officiers (OPJ) et agents de police judiciaire (APJ) peuvent désormais, tous, être autorisés à ne pas être identifiés par leurs nom et prénom dans les actes de procédure qu'ils établissent ou dans lesquels ils interviennent. Ceci, lorsque la révélation de leur identité est susceptible, compte tenu des conditions d'exercice de leur mission ou de la nature des faits qu'ils sont habituellement amenés à constater, de mettre en danger leur vie ou leur intégrité physique ou celles de leurs proches. (C. pr. pén., art. 15-4,  mod. par art. 43 de la loi de programmation).
Pour le Conseil constitutionnel, cette extension de l’anonymisation aux APJ n’est pas contraire à la Constitution. Au regard des conditions (danger, autorisation hiérarchique motivée, accès aux informations par les juridictions en cas de requête en communication), le législateur a procédé à une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles en cause (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 127-132).
Les OPJ et APJ peuvent également s'identifier par leur numéro d'immatriculation administrative dans le procès-verbal de plainte de la victime (C. pr. pén., art. 15-3, in fine, mod. par art. 42 de la loi de programmation).
Ces dispositions sont entrées en vigueur le 25 mars 2019. Elles se situent dans le prolongement de la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique (art. 3, L. n° 2017-258, 28 févr. 2017, JO 1er mars) ayant créé l'article 15-4 du Code de procédure pénale, qui permet notamment de ne pas divulguer l'identité des policiers, gendarmes, douaniers et agents des services fiscaux dans les actes de la procédure de droit commun (comp. C. pr. pén., art. 706-24).
 
Enquête sous pseudonyme. — L’article 45 de la loi de programmation créé, à compter du 1er juin 2019, un nouveau chapitre au sein du Code de procédure pénale, relatif à l’enquête sous pseudonyme. L’article 230-46 du Code de procédure pénale en unifiera le régime, au sein d’une disposition unique.
Le texte s’appliquera aux investigations relatives aux crimes et aux délits punis d’une peine d’emprisonnement commis par la voie des communications électroniques, aux seules fins de les constater et lorsque les nécessités de l’enquête ou de l’instruction le justifient.
Les officiers ou agents de police judiciaire agissant au cours de l’enquête ou sur commission rogatoire pourront recourir au pseudonyme, s’ils sont affectés dans un service spécialisé et spécialement habilités à cette fin dans des conditions précisées par arrêté. En revanche, les agents des douanes de catégories A et B, spécialement désignés et habilités à effectuer des enquêtes judiciaires (C. pr. pén., art. 28-1) ne pourront disposer des prérogatives de l’article 230-46 qu’après avoir été spécialement habilités dans des conditions définies par décret pris pour l’application de l’article 67 bis 1 du Code des douanes (livraisons surveillées).

Dans ces conditions, ils pourront procéder sous pseudonyme aux actes suivants, sans en être pénalement responsables :
  • participer à des échanges électroniques, y compris avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions ;
  • extraire ou conserver par ce moyen les données sur les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions et tout élément de preuve ;
  • après autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction saisi des faits, acquérir tout contenu, produit, substance, prélèvement ou service, y compris illicite, ou transmettre en réponse à une demande expresse des contenus illicites. Cette autorisation peut être donnée par tout moyen ; à peine de nullité elle est mentionnée ou versée au dossier de la procédure.
À peine de nullité, les actes autorisés ne pourront constituer une incitation à commettre ces infractions ; ils s’effectueront sous le contrôle du procureur de la République ou du juge d’instruction.
Pour mémoire, l’enquête sous pseudonyme est actuellement régie par des plusieurs dispositions spécifiques du Code de procédure pénale : dans le cadre de la délinquance et de la criminalité organisées et pour les atteintes aux systèmes informatisés de données (C. pr. pén., art. 706-87-1), pour les infractions en matière en matière sanitaire et environnementale (C. pr. pén., art. 706-2-3), en matière de traite des êtres humains, de proxénétisme ou de recours à la prostitution des mineurs (C. pr. pén., art. 706-35-1) et pour les infractions de nature sexuelle et de la protection des mineurs victimes (C. pr. pén., art. 706-47-3). Ces dispositions seront corrélativement abrogées. L’article 67 bis 1 du Code des douanes (recours au pseudonyme dans le cadre des livraisons surveillées) restera en revanche en vigueur.
Le Conseil constitutionnel n’y a vu ni méconnaissance du droit à un procès équitable, ni une conciliation déséquilibrée entre l'objectif de recherche des auteurs d'infractions et le droit au respect de la vie privée. Les dispositions ne méconnaissent pas non plus la liberté syndicale, ni le libre exercice de l'activité des partis politiques et ne sont pas entachées d'incompétence négative. Ceci, d’une part, en ce que les actes pouvant être effectués sous pseudonyme sont des actes d'enquête et non des actes de procédure. D'autre part, dès lors ces actes ne peuvent être accomplis que par des enquêteurs affectés dans des services spécialisés et spécialement habilités à cette fin. Et, enfin, dans la mesure où l'acquisition ou la transmission d'un contenu, produit, substance, prélèvement ou service, le cas échéant illicite, doit être autorisée par le procureur de la République ou le juge d'instruction et ne peut constituer une incitation à commettre une infraction (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 151-157).

 

e) Dépistage alcool et stupéfiants

 
Les APJ peuvent désormais soit à leur initiative, soit sur l'instruction du procureur de la République et même en l'absence d'infraction préalable ou d'accident, soumettre toute personne qui conduit un véhicule ou qui accompagne un élève conducteur à des épreuves de dépistage de l'imprégnation alcoolique par l'air expiré (C. route, art. L. 234-9). Il en est de même des épreuves de dépistage en vue d'établir si la personne conduisait en ayant fait usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants (C. route, art. L. 235-2).
L’APJ peut désormais d’initiative, comme l’OPJ, requérir un médecin, un interne en médecine, un étudiant en médecine autorisé à exercer la médecine titre de remplaçant ou un infirmier pour effectuer une prise de sang en vue d’établir la preuve d’une conduire en état alcoolique (C. route, art. L. 234-4) ou d’un usage de stupéfiants (C. route, art. L. 235-2). Il n’en résulte, pour le Conseil constitutionnel, aucune méconnaissance des droits de la défense, ni atteinte à une autre exigence constitutionnelle (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 208).
Un correctif de formulation est enfin apporté aux articles L. 234-4 et L. 234-5 du Code de la route : un échantillon est conservé lorsque les vérifications sont faites au moyen d'analyses ou (et non plus « et ») examens médicaux, cliniques ou biologiques (le reste des textes sans changement).
Ces dispositions sont entrées en vigueur le 25 mars 2019.
 
 

f) Gestion des scellés

 
Confection des scellés. — En application de l’article 51, III de la loi de programmation, les personnes requises aux fins d’examens scientifiques ou techniques peuvent désormais, non seulement en le mentionnant dans leur rapport, replacer sous scellés les objets examinés, mais aussi confectionner des scellés. Comme le prévoit explicitement l’article 60, alinéa 3 du Code de procédure pénale, ceci vaut en particulier les médecins légistes en cas d’autopsie ou d’examen médical pour les prélèvements effectués.
Pour le Conseil constitutionnel, dès lors que les personnes autorisées à constituer les scellés sont celles requises par l’OPJ pour procéder aux examens techniques et scientifiques et qu’elles sont tenues de prêter serment, le texte ne méconnaît ni les droits de la défense, ni aucune autre exigence constitutionnelle (Cons. const., 21 mars 2019, préc., § 207).

 
Ouverture des scellés par le juge d’instruction. — On notera dès à présent, s’agissant des scellés, que l’article 97 du Code de procédure pénale a aussi été modifié par la loi de programmation (art. 54, II), avec entrée en vigueur immédiate le 25 mars 2019. Il reste de principe, au cours de l’instruction, que lorsque les scellés sont fermés, ils ne peuvent être ouverts et les documents dépouillés qu'en présence de la personne mise en examen, assistée de son avocat, ou eux dûment appelés. Mais, d’une part, la seconde phrase de l’alinéa 6 du texte, qui prévoyait que le tiers chez lequel la saisie avait été faite, était également invité à assister à cette opération, est supprimée par l’article 54, II de la loi de programmation. D’autre part, il est désormais prévu que lorsque l'ouverture et la reconstitution du scellé fermé n'exigent pas que la personne mise en examen soit interrogée sur son contenu, elles peuvent être réalisées par le juge d'instruction assisté de son greffier hors la présence de celle-ci, en présence de son avocat ou celui-ci dûment convoqué.
 
Numérisation. — On notera enfin que la faculté de numériser l’intégralité des actes de la procédure, dans le cadre du dossier de procédure numérique (C. pr. pén., art. 801-1, mod.) excluent explicitement les dispositions relatives au placement sous scellés, y compris sous scellés fermés, des documents, contenus multimédia ou données dès lors qu’ils sont versés au sein de ce dossier.
Source : Actualités du droit